美国农业可持续发展计划（摘译）

译者：刘  燕

一、美国农业政策框架

美国的农业政策通常由一个综合性的法规所统辖，即众所周知的农业法，该法一般每5年做一次修订和调整。最近的农业法是2014年修订的，包括12项主要政策：农产品、环境保护、贸易、营养(国内粮食援助)、农业信贷、农村发展、研究与推广、能源、特种作物、保险等项目的支持水平以及其他行政和（法律等）专门的规定。2014年的农业法对农产品支持和农作物保险、环境保护和生物能源项目做了一些重大的政策调整，同时保留并优化了一些长期项目。

其中农业环境保护计划继续支持解决农业环境问题,但减少了对土地退耕方面的支持，调整成地区优先的多项小型环境保护和推广项目。农业法的项目可以分为专项支持和可灵活支配的拨款支持两种方式。专项支持项目主要用于农业法本身,并对任何符合条件的项目提供支持。资金除了每年的国会拨款外，还包括国有大宗商品信贷公司和其他来源。可灵活支配的拨款项目必须每年通过拨款程序获得资助。农业法设定了这些项目的资金上限，但对下限不做规定，甚至有零资金支持的项目。

二、农业环境保护计划

农业环境保护计划一般由农业法的“自然环境保护”一章所管辖，包含了多个发展目标，最初集中在土壤质量、水质和环境保护方面，现在已经扩展到包括野生动物栖息地、空气质量、碳吸收、节约能源以及农场和牧场土地保护。与此同时，尽管有针对性的土地退耕项目仍具有重要地位，但越来越多的项目侧重于耕地保护。

虽然美国大部分的环境保护问题在所有区域都以某种形式存在，但一些问题在某些区域体现得更为集中和突出。例如，水质保护是加州的重点，而在北部大平原的重点则是湿地和草原保护。美国农业部长期的核心保护计划——水土流失问题也存在区域差异,大平原上主要是风的问题，其他露地则是小树林影响，丘陵和山区是水的冲蚀。

在2014年农业法的区域保护合作项目中，美国农业部指定了八大关键保护区:切萨皮克湾流域——水质,农业土壤侵蚀和养分流失；大湖区——水质,农业土壤侵蚀和养分流失；密西西比河流域——水质,农业土壤侵蚀和养分流失；科罗拉多河流域——水资源保护和可持续利用；长叶松林区域——松林生态系统的可持续性；哥伦比亚河流域——鲑鱼栖息地水质、水量保护；草原地区——防洪减灾、灌溉效率和节约用水,野生动物栖息地保护；加利福尼亚湾三角洲——水质和水资源保护，野生动物栖息地保护。

美国的自然环境保护计划是在联邦、州和地方各级进行的。联邦计划由美国农业部通过农业服务署和自然环境保护署管理运作。在州和地方层面,土地办公室和保护区管委会与生产者协商，共同实施联邦政府项目，这项活动还可能获得联邦、州和保护区管委会额外的资金支持。地方保护区由州政府授权，组织生产者通过联邦政府环境保护计划进行合作。保护区一般是跨县的，但也有一部分是县级的。许多州和县也在联邦计划之外自设了农业环境保护项目，以解决更有针对性的、公众广泛关注的地方环境问题。例如,加州与加拿大魁北克省合作的温室气体总量控制与碳交易项目,纽约和马萨诸塞州资助使用农业废弃资源开展再生能源项目，还有很多州和县开展了农田保护项目。

三、农业环境保护项目

在联邦政府层面,美国开展两种类型的农业环境保护项目——涉及大部分农业从业者的强制性环境保护规定和涉及土地租赁、成本分担、奖励支付的灵活支配的拨款项目，同时也提供生产者所需的技术援助。

强制性环境保护规定要求生产者为了从收入支持、风险管理和保险等农业项目获得政策支持，须在易受侵蚀的农田采用水土保持系统,以避免排干湿地的水分。例如,易受侵蚀的土地保护条例(HELC)规定，农民在易受侵蚀的土地耕种，必须采用经批准的水土保持系统，否则有可能取消其几乎所有农业项目的支持资格,包括农业大宗商品、农作物保险补贴、环境保护、灾难救助、农业贷款项目和其他福利政策。在湿地保护条款中规定,生产商必须避免排干湿地,否则将丧失享有农业项目支持的权力。

可自由支配的拨款项目分为土地退耕和农业用地保护两大类项目，鼓励采取保护农业用地以及友好利用环境的措施和方式进行生产。2014年的农业法将这类拨款项目合并降额，但仍保留了大多数项目。联邦政府的环境保护支出包括对农民的财政援助以及联邦机构服务经费。

框1列出了五大可灵活支配的拨款项目，占总经费的95%。2015年,五个项目中耕地保护和储备项目预算为18.1亿美元 (占项目总额37.5%),环境质量激励项目预算为13.5亿美元(占比28%)，保护管理项目预算11.8亿美元(占比24.4%),农业保护地役权项目预算3.94亿美元(占比8.2%),新型区域保护合作项目预算9300万美元(占比1.9%)。

保护技术援助(CTA),作为一种可自由支配的拨款项目,向农业生产者提供改善农场环境的技术。这些援助由美国县域的专业环境保护工作者提供，帮助农民和其他土地所有者管理自然资源。他们对现场环境保护进行评估，帮助生产商制定交叉承诺，以及其他联邦、州、地方环境法规的要求的保护发展计划。CTA也与当地政府合作，制定区域、社区、流域计划，确定环境保护项目的优先事项、解决方案以及所需资金来源。据美国农业部2016年统计，过去十年CTA每年支出7-8亿美元。生产商也可以通过技术援助，制定农业部环境保护项目所要求的环保计划，采用环境友好的方式进行生产。

环境保护创新资助(CIG),是EQIP的子项目,鼓励农业用地方面的实用方法、知识创新和技术转化。CIG通过竞争性赠款项目，与其他公共和私营机构资金共同撬动联邦政府拨款。资助对象一般是为广大用户提供经实地试点、场地示范和农场现场保护研究的实用创新型小项目。CIG提供50%的项目成本，并与其他来源的资金相匹配。该项目每年资助2000万美元(占联邦政府环境保护类目总支出的0.35%)，从2004年起已累计发放拨款2.34亿美元。CIG支持非常实用和具体的创新技术，其中大部分都是新近推出的技术。

在某些情况下，美国农业部的教育和技术援助计划还帮助农民采用技术手段，提高农业生产率和财务绩效，降低化学品的使用。然而，仅教育本身不足以激励农民进行以上实践，因为大多数环境效益并不直接在农场收益中体现。

自1985年CRP项目开展以来，美国环境保护项目支出大幅增加。在经历了十多年的快速增长之后，基于2014年农业法的规定，其资金额度趋于平稳(图1。从2014年到2018年,美国国会预算办公室(CBC))。测算强制环境保护项目将支出280亿美元,比照2008年农业法的测算方法，缩减约2亿美元。

图1 美国农业环境保护支出变化

2015和2016年的数据反映了2014年农业法的项目情况，分别为估算值和建议值。

（来源：美国农业部2015年，预算和政策分析办公室2005-2017年年度总结和计划；以及国会预算办公室）

从2002年起农业用地项目大幅增加，根据2014农业法，这种势头仍将持续。退耕的CRP项目将从最高3200万英亩的土地面积减少至2017年的2400万，而EQIP和CSP联合项目资金占比将提高到50%（1996-2002年仅占11%，2003-2007年占32%，2008-2013年略超40%）。

环境保护项目也越来越倾向于可以带来最大环境效益的退耕项目或者提升技术手段的项目。比如CRP对整个地域和整个农场支出正在根据预期的环境效益调整，越来越多的经费用于将部分土地退耕改造成河岸缓冲区、阻土草带、湿地养护区和野生动物栖息地。尽管大多数保护项目支出是强制性的，但它仍受制于预算或区域经费上限，因此项目申请是存在竞争性的，一般的批准率不超过50%。

项目竞争通常以招标方式进行。在大多数情况下,有资格的农场主提交申请，具体说明土地范围、将采取的保护措施和希望申请的项目种类。根据这些申请的潜在环境效益和生产者需要的经费，进行综合排名。为了便于衡量取舍，考核的主要指标是环境效益指数,并依据该指数得分以及经费预算计算总分 (框2)。

本文摘译自《美国农业创新、生产和可持续发展》报告第6章：美国国内及贸易相关的农业政策http://www.keepeek.com/Digital-Asset-Management/oecd/agriculture-and-food/innovation-agricultural-productivity-and-sustainability-in-the-united-states_9789264264120-en#.WLEXz4VOLIV#page2

（作者单位：中国农业科学院机关党委  ）